مستند قانونی امکان نظارت سازمان بازرسی کل کشور بر بانک های خصوصی
آیا با توجه به اصل ۱۷۴ قانون اساسی و یا سایر قوانین موضوعه می‌توان برای سازمان بازرسی کل کشور در حدود مقرر در هر یک از آن قوانین نسبت به بانک‌های خصوصی (غیردولتی) و مؤسسات اعتباری خصوصی نقش نظارتی مستمر قائل شد؟
نظریه مشورتی اداره کل حقوقی قوّة قضائیه
تاریخ نظریه : 1403/12/12
شماره نظریه : 7/1403/931
شماره پرونده : 1403-1/7-931ک
استعلام :
آیا بانک اقتصاد نوین که جزو بانک‌های خصوصی و غیر دولتی می‌باشد، در ارتباط با نظارت مستمر سازمان بازرسی کل کشور و ارائه اسناد، اطلاعات و مدارک به سازمان مذکور، مشمول مواد 2 و 8 قانون تشکیل سازمان بازرسی کل کشور است؟
پاسخ :
نخست. در اصل یکصد و هفتاد و چهارم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، در راستای حق نظارت قوه قضاییه نسبت به حسن جریان امور و اجرای صحیح قوانین در دستگاه‌های اداری، تشکیل سازمان بازرسی کل کشور زیر نظر رئیس قوه قضاییه پیش‌بینی شده است. در این اصل از قانون اساسی به صراحت، نظارت سازمان بازرسی کل کشور بر دستگاه‌های اداری (دولتی) پیش‌بینی شده است؛ این عبارت، بانک‌های خصوصی که در قالب شرکت‌های تجاری تشکیل می‌شوند را شامل نمی‌شود و لذا نمی‌توان به این استناد نظارتی را برای سازمان یادشده نسبت به بانک‌های خصوصی (غیر دولتی) پیش‌بینی کرد. دوم. بند «الف» ماده 2 قانون تشکیل سازمان بازرسی کل کشور (اصلاحی 1393) یکی از وظایف و اختیارات آن سازمان را بازرسی و نظارت مستمر بر مؤسسات عام‌المنفعه و سازمان‌هایی دانسته است که دولت به نحوی از انحاء بر آن‌ها نظارت یا کمک می‌نماید؛ بر این اساس نمی‌توان به استناد حکم این بند، بانک‌های خصوصی را که به موجب بند «الف» ماده 31 قانون پولی و بانکی کشور مصوب 1351 با اصلاحات و الحاقات بعدی و ماده 5 قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل چهل و چهارم (44) قانون اساسی مصوب 1386 با اصلاحات و الحاقات بعدی در قالب شرکت‌های سهامی عام تشکیل می‌شوند، ذیل تعریف سازمان قرار داد و نظارت سازمان بازرسی کل کشور بر این بانک‌ها را نتیجه گرفت؛ همچنان که بانک‌های یادشده در زمره مؤسسات عام‌المنفعه موضوع این بند نیز قرار نمی‌گیرند. سوم. به موجب مواد قانونی متعدد؛ از جمله ماده 64 قانون بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران مصوب 1402، ماده 20 قانون عملیات بانکی بدون ربا (بهره) مصوب 1362 با اصلاحات بعدی و بند «الف» ماده واحده قانون اجازه تأسیس بانک‌های غیر دولتی مصوب 1379، دولت و به طور خاص، بانک مرکزی به عنوان نهاد ناظر بر بانک‌های غیر دولتی معرفی شده است؛ همچنین در بند یک از جزء «هـ» سیاست‌های کلی اصل 44 قانون اساسی ابلاغی مورخ 1/3/1384 مقام معظم رهبری بر لزوم نظارت بر بانک‌های غیر دولتی تصریح شده است؛ با وجود این، احکام و مقررات قانونی مذکور موجب نمی‌شود نظارت مستقیم سازمان بازرسی کل کشور بر این بانک‌ها و مؤسسات نتیجه شود؛ حداکثر آن‌که، بتوان در چنین مواردی به نظارت سازمان بازرسی کل کشور از طریق بانک مرکزی؛ آن هم صرفاً در محدوده نظارتی آن بانک نظر داد. چهارم. تبصره 3 ماده 6 قانون ارتقاء سلامت نظام اداری و مقابله با فساد مصوب 1390 با اصلاحات و الحاقات بعدی به نحو اطلاق دستگاه‌های نظارتی (از جمله سازمان بازرسی کل کشور) را مکلف کرده است تخلفات ارتکابی دستگاه‌های مشمول این قانون را به هیأت موضوع همین ماده اعلام کنند. در بند «ج» ماده 2 قانون یادشده (اصلاحی 1399)، مؤسسات خصوصی حرفه‌ای عهده‌دار خدمات عمومی به عنوان یکی از اشخاص مشمول این قانون معرفی شده است؛ در بند «ب» ماده یک (اصلاحی 1399) همین قانون، مؤسسات یادشده به عنوان اشخاص حقوقی غیر از دستگاه‌های اجرایی تعریف شده است که طبق قانون عهده‌دار یک یا چند امر عمومی می‌باشند؛ نظیر سازمان نظام پزشکی جمهوری اسلامی ایران، سازمان نظام‌مهندسی و ...؛ هرچند بانک‌های خصوصی از جنس مصادیق ذکر شده در این بند برای مؤسسات یادشده نمی‌باشد؛ اما از این حیث که این بانک‌ها نیز عهده‌دار خدمات عمومی هستند (هم‌چنان‌که در رأی وحدت رویه شماره 798 مورخ 15/7/1399 هیأت عمومی دیوان عالی کشور کارکنان این بانک‌ها در زمره مأمورین به خدمات عمومی معرفی شده‌اند) و تشکیل آن‌ها در نتیجه تجویز قانونی بوده است (ماده واحده قانون اجازه تأسیس بانک‌های غیر دولتی مصوب 1379)، می‌توان بانک‌های خصوصی (غیر دولتی) و مؤسسات اعتباری را نیز مشمول این قانون دانست و لذا در اجرای تبصره 3 ماده 6 قانون ارتقاء سلامت نظام اداری و مقابله با فساد مصوب 1390 با اصلاحات و الحاقات بعدی، سازمان بازرسی کل کشور را در حدود این قانون مکلف به نظارت بر این بانک‌ها و مؤسسات دانست. بر این اساس و با لحاظ بند «ج» ماده 2 قانون اخیرالذکر و همچنین بند «ث» ماده یک قانون شفافیت قوای سه‌گانه، دستگاه‌های اجرایی و سایر نهاد‌ها مصوب 1403 و نیز بند «هـ» ماده یک قانون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات مصوب 1387، می‌توان برای سازمان بازرسی کل کشور در حدود مقرر در هر یک از این قوانین نسبت به بانک‌های خصوصی (غیردولتی) و مؤسسات اعتباری خصوصی نقش نظارتی قائل شد.
